开发利用夹缝中的中国世遗管理保护

2019-09-21 14:58:14 来源: 丰台信息港

  开发利用夹缝中的中国“世遗”管理保护

  2007年6月28日,在新西兰基督城举行的第31届世界遗产大会上,我国的两个申遗项目 广东 开平碉楼与村落 和由云南石林、贵州荔波和重庆武隆捆绑申报的 中国喀斯特 高票获得通过,被纳入世界遗产名录。至此,我国列入《世界遗产名录》的项目已达35项,这也是自2003年以来,我国申报世界文化遗产连续5年获得成功。一年两项的 中国速度 ,再次刺激了一些地方的申遗热情,并使出浑身解数,向申遗冲刺。

  巨大利益刺激下的申遗热情

  世界遗产 这块 金字招牌 的含金量到底有多高?只有 掂 在手中的城市清楚。2006年7月13日,河南省的安阳市举城欢庆,因为这一天殷墟遗址被列入世界遗产名录。一年后,安阳市民切切实实感受到了 申遗 成功带来的好处:游客来得比以前多多了,商贩们的矿泉水从1.5元涨到了2元;讲解员的工资从几百元涨到了一千多;殷墟遗址门票收入一年高达上千万元,比以前翻了五番;连出租车司机也从原来的每天只挣几十元到现在的一百多元。相较于其他 老牌 世界遗产地,安阳市民的幸福生活其实才刚刚开始。 1996年,并不为多数人所知的山西平遥古城门票收入是82万元,而在其列入世界文化遗产名录的一年之后门票收入立刻攀升至500多万元,至2004年,这一数字已经增长至4760多万元。 河南洛阳龙门石窟 申遗 前每年门票收入不足1000万, 申遗 成功六年后这一数字已经达到7300万元。 云南丽江在 申遗 前每年财政收入在4000万左右,申报成功后,每年财政收入超过1.3个亿,而以文化遗产旅游为主的第三产业综合收入达13.44亿元,占了丽江国民生产总值的50%强。 放眼天下,有那个产业能在这么短的时期内带来这么大的收益,这样的反差如何不使得地方政府对 申遗 激情澎湃、热血沸腾。 目前,在国家文物局2006年底公布的《中国世界文化遗产预备名单》上还有34项遗产等待列入《世界遗产名录》。按照2005年世界遗产大会通过的《凯恩斯 苏州决议》的规定:一个国家一年只能申报一个专案。这样,即使这份名单不再 扩编 ,中国也要到2050年才能完成现在所有项目的申报工作。 然而,这种持续高涨的 申遗 热潮并不使有心的文化遗产保护人员所欢欣鼓舞,因为目前 申遗 热潮的高涨更多是出于巨额利益的驱使而非保护的本意。

  少数 申遗 成功后遭破坏

  事实上,出现保护问题的中国世界遗产地仅非个案。2000年12月,曲阜 三孔 管理部门为了以新面貌迎接中国孔子国际旅游股份有限公司成立,对孔府、孔庙、孔林进行全面卫生大扫除,买来升降机、水管、水桶等工具,对文物用水管从上至下直接喷冲,或以其他工具直接擦拭,致使 三孔 古建筑彩绘大面积模糊不清。由于用水管直接冲洗,使孔庙、孔府建筑木质内大面积渗水,造成的漆层拱起,并使室内湿度增大,部分字画已有起皮现象。就在水洗事件之前的一个月,该公司保卫科职工未经批准私自开着汽车进入孔庙,并撞上了院内元代的 御赐尚释奠之记 碑,将该碑拦腰撞成6大块和若干粉碎小块,致使这块高1.75米的元代记事碑已无法复原。 2003年1月19日, 世界文化遗产 武当山古建筑群重要组成部分之一的遇真宫主殿在一把大火之后化为灰烬,这座存在了600年的文化遗产建筑,在被当地主管部门出租给一家私立武术学校7年之后就永远消失在了人们的视野之中。 2005年7月23日,一个大规模的 锐舞派对 在长城金山岭段举行,上千中外青年在长城上伴着电子音乐狂歌劲舞,并大量喝酒、抽烟,甚至有人吸大麻,至次日早上6时派对结束时,长城上已是一地垃圾。而这样的派对自1997年被出租给金山岭长城旅游公司后一年举办一次,至此已是第八届了。若非国家文物局督察组的及时制止,可能还会有第九届、第十届。 相较于上述地区,山西平遥古城的文物损坏事件为使人琢磨不透。2004年10月,古城南门瓮城外侧东部一段东西长17.3米的城墙突然坍塌,上千块青砖落地。一年后,平遥古城墙再次发生坍塌,西城墙内侧裸露的夯土层大面积脱落。2006年3月5日,山西省平遥古城墙西门不远处内侧裸露的夯土层又一次发生局部坍塌。三年连续坍塌三次,无怪乎有媒体(《燕赵都市报》)发出了 平遥古城耐得几回塌 的疑问。

  世遗 遭破坏,谁当担责

  针对世界遗产地屡屡出现保护不力的现象,有人将矛头直指参与遗产地开发的旅游公司。由于旅游开发从业者本身没有保护文物的意识与情感,更无保护文物的技术能力,因此,文化遗产地的经营权被交付旅游公司开发后屡屡出现文物破坏事件也就不足为怪。然而,一个残酷的现实是,目前中国列入《世界遗产名录》的35处文化遗产中归属文物局管理的并不多。面临这种尴尬境地的何止是世界遗产地。张立方,河北省古代建筑研究所的原所长,曾在一线主持或参与了多处古代建筑的维修工作。如今,一些经他和他的同事们维修好的古代建筑已被当地政府勒令交付旅游部门管理开发。让他们难忍受的是,由于很多开发近乎于掠夺式,有一些经他们花费了十年甚至更长时间辛辛苦苦修好的古建筑的损坏程度,已经比维修前还要糟糕了。现在,作为河北省文物局局长的张立方所能做的就是对尚未开发的古建尽量地进行控制性维修,能小修解决问题的就不大修,能不修的做好养护、暂时不修。 这看似有些消极,但却是目前比较有效的保护 ,张局长的口气略显有些无奈。 对这种情况的出现,国家文物局办公室副主任吴东风认为,文物管理部门应该积极作出反思。长时间以来,文物部门仅注重文化遗产的保护而忽略了文化遗产作为公共财产地开发利用。我们在与政府对话中,往往比较多地发出的声音是这样那样都 不能做 ,而很少告诉别人该 怎么做 。因此,出于对可预见利益化的需要,很多地方政府很愿意将具有经济开发价值的文化遗产地交付旅游局管理,甚至直接承包或转租给公司化的企业进行经营。 建设部城乡规划司副司长、高级城市规划师张勤则认为,问题的关键不在于由谁管理由谁经营由谁开发,而在于将文化遗产资源作何性质看待、进行什么性质的利用开发。她说,根据2002年新修订的《中华人民共和国文物保护法》第二十四条规定, 建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位,不得作为企业资产经营 。法律所禁止的是将文化遗产地作为企业资产进行经营的行为,而非参与经营的主体。文化遗产作为公益性国有公共财产不同于其他一般的资产,代表国家行为的政府不能简单地将某遗产地交付某一企业后就坐等收益。她说,如果政府在吸收社会资本参与文化遗产地的保护经营前能有一个完整、全面的规划,有一个将收入与应投入保护的经费配置、保护队伍资质的配备、不可越位开发极限等种种必备条件进行详细规定的可操作管理条例,吸收社会资本参与文化遗产经营也未尝不可。 其实,虽然有些遗产地的经营管理权未发生变更,但由于认识上的偏差,往往重开发多于重保护, 集体无意识 地将遗产作为或变相 作为企业资产经营 。飞机穿越张家界天门山天门洞、飞车跨越长城、西安城墙国际马拉松赛等一幕幕闹剧之所以能在中国的重要文化遗产地多次上演都与这种 集体无意识 有着的关联。

  文化遗产的魅力,谁有享受的权利

  2004年底,北京市发展和改革委员会就包括故宫、八达岭长城在内的北京市内6处世界文化遗产景点门票价格调整举行听证会,一时间议论纷纷。尽管由于压倒性的反对呼声,涨价未能如期而至,但涨价风波却像是推倒了一张 多米诺骨牌 ,其他神州胜景掀起了新一轮涨价狂潮。此后,黄山、九寨沟、张家界、武当山、庐山、泰山、崂山、敦煌、洛阳龙门等 世遗 着名景区纷纷提高门票价格。而涨价的借口也是如出一辙:一是为了保护遗产限制旅游人数;二是为了需要通过提高门票收入加强文物保护。 事实果真如此吗? 过去的二十多年中,各景区其实从未停止过涨价的步伐。四川峨眉山的门票价格2003年9月就调高过一次,但从2004年的情况看,进山人次反而增加了48.52%。游客人数不降反增,那些被 控制 的客流实际是中低收入的普通民众。 我国的 世遗 门票到底高不高?就在2004年北京六 世遗 涨价风波期间,新华社曾组织各驻外做过国外文化遗产景区门票价格调研。结果显示,在美国、法国、意大利这样的欧美发达国家门票价格也不及人均月收入的1%。而在文明古国埃及,本国居民参观金字塔等着名景点的门票花费为0.16美元,不及本国人均月收入的千分之一。而在我国,如果以故宫、黄山、九寨沟、张家界、武当山、泰山、敦煌、洛阳龙门等 世遗 景点门票的平均价格150元为例,即使在北京、上海这样收入较高的大城市(国家统计局2006年公布数字,北京市人均年收入为17653,上海18645元),单张门票价格也已经占到了人均月收入的10%左右。 受高价门票所累的何止外地游客。今年9月份,在中国历史文化名镇 重庆涞滩古镇二佛寺门口看到很多人驻足向内观望,后来打听才知道是当地的群众平时舍不得花20元门票费,于是借外地游客观光之际瞄几眼。古镇的居民坐在遗产上却享受不到遗产,这不能不说是一种悲哀。涞滩古镇的群众可能不清楚,他们目前还算 幸运 的了。因为据当地一位文管所干部介绍,当地政府已有计划准备将小镇居民全部迁出以利于旅游开发,到那时他们需要掏钱参观的恐怕不止一个二佛寺,还得包括自己的老宅子。 这种现象不为涞滩独有,湖南张家界、山西五台山、沈阳 一宫两陵 等地都曾出现过。这种文化遗产不为本地人享有的 灯下黑 现象的普遍存在,反映出我国的遗产管理和认知水平都处于较低的水平。据国家博物馆社会教育宣传部主任黄琛过去三年的调查,来国博参观的人群中有85%为无意识 盲撞 进入的外地游客,其余基本为减价或免费受教育的中小学生。参观博物馆、接受文化熏陶并未成为本地居民生活的一部分。除去展览缺乏吸引力之外,高额的票价是一个重要的制约因素。作为风景秀丽、文化内涵丰富的 世遗 ,后者几乎更是决定性因素。 至于提高门票为加大文物保护投入的涨价理由更是难以成立。由于长期追逐经济利益而忽略社会效益,一直以来,很多遗产地的保护经费投入与旅游收益形成巨大反差。据新华社 新华视点 陈芳的调查,在八达岭门票总收入中,40%自收自支用于人员工资,40%纳入延庆县财政收入,仅有两成用于长城维护费用;十三陵门票总收入中,50%作了文物保护费用,另一半则用于人员工资和上缴昌平区财政。 八达岭长城和十三陵的情况已经算是比较乐观的了。2004年平遥古城发生次垮塌时其门票收入已经超过4000万元,但一直到2006年第三次垮塌事件发生时,县财政拨给文物部门的钱仍 仅仅能维持日常办公 !为筹集修缮经费,当地文物部门不得不进京四处 化缘 ,因为无论是门票收入还是相关产业收入,文物部门都没有可支配的权利。 可怕的是,这种事情并非仅存在于平遥一家。2002年,中原某地的一处石窟寺世界文化遗产门票收入已经超过5000万元,然而,当时投入文物保护的经费尚不足10万元(《新京报》2004年10月8日)。高额的门票门槛非但未起到加大文物保护投入的作用,反而成了普通民众欣赏文化遗产的绊脚石。 其实,减免门票与增加地方财政收入、促进经济发展并不矛盾。根据有关调研,旅游地景点与其带动的相关产业对地方经济发展的贡献率大概为1:8~1:12。在全国政协组织的 文化遗产保护 调研组湖南座谈会上,国家文物局局长单霁翔表示,各地方政府和旅游管理部门应多在餐饮、住宿以及旅游产品开发等方面下工夫,提高旅游产业文化含量和服务水平。他举例说,杭州 免费西湖 政策在这方面已经作出积极探索。据有关报道,从2003年起,杭州陆续对市内包括西湖在内的89处园林景区进行免费开放。免费一年后,损失了2600万元的门票收入,但却带来了361.18亿元的旅游收入,同比增长24.12%。这一增长主要源于在杭州过夜的旅游者比免票前增长了近13%,而这些人每天在杭州花费平均达到了1317.2元。数字表明,杭州的这一 免 ,免出了大效益。

  世遗 保护,还有很长的路走

  其实,自上世纪八十年代至今,为更好地保护和管理开发文化遗产,各地方一直在管理体制方面进行积极探索,并且这种探索起到过积极作用。以泰山为例,泰安市政府分别在1985、1996、1998年对泰山风景区管理体制进行了三次改革。改革加强了对泰山的统一管理,改变了政出多门,互相扯皮的弊端。然而,新的弊病也开始显现出来。改革之初,由于认识上的误区将公益型事业转变为经营型事业,泰山管理委员会的主要精力着眼于投入体量大、参与性强、回报率高的大项目,而对文物与环境保护等长远考虑很少能顾及。同时,管委会与文物局、园林局等职能部门上升至 平等的对话关系 后,原来依赖上下级 服从关系 所维系的管理也就失效了。文物保护作为短期只能看到 投入 而不见 产出 的事业能得到多大程度的重视则完全脱离了文物部门的控制能力。 这种文保投入的短缺在人才上表现得尤为明显。上面所提到的那个石窟寺世界遗产地有400多位工作人员,但从事石窟保护工作的专业人员却只有6人。2003到2004年在该单位新进的20多名工作人员中无一人是文物保护专业人员。与此形成鲜明对比的是,全国几所重点高校每年培养出的不到100人的文保专业毕业生,却总有相当一部分为找不到合适的工作而发愁。由于一部分文物行政管理和保护人员的业务素质不高,专业基础知识薄弱,在很大程度上降低了文物保护事业的工作水平,有时甚至影响了世界文化遗产地的形象。 北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高教授在接受新华社采访时曾表示,目前国家风景区的主要管理权力都下放到了地方政府。这种低层次的分权管理体制有很大的局限:一是地方政府考虑问题多从自身利益出发;二是部分世界遗产由较低级别的区县(市)政府管理, 婆婆 机构太多。有的地方政府每年向风景区要几千万元,迫使景区提高门票价格,扩大商业开发规模。因此,探索一种新的管理机制成为目前的当务之急。 张立方曾在多个场合主张,应将列入《世界遗产名录》的文物保护单位全部收归中央垂直管理,这样有利于排除各方干预,并可集中力量对文化遗产进行统一、有效保护。同时,他认为,文化遗产地、公共博物馆、近现代爱国主义教育基地等应实行低门票或免门票。不应该因为几张高价票剥夺广大人民群众欣赏祖国文化遗产和享受接受教育的权利。至于这些地区的管理与保护费用应由国家财政统一调拨。 全国政协副主席张思卿也认为,文化遗产保护工作既然是公益性的,对它的保护工作自然是国家的任务,政府的。政府有义务对文化遗产保护加大投入并给以政策支持。他建议,可以按照文物保护单位的级别分为中央和省两级财政进行重点保护。根据各地区发展程度的不同,经济发展较快的地区地方政府补助多一些。经济欠发达地区地方政府可以补助少一些,剩余部分由中央财政投入。此外,他还建议采取措施鼓励和支持社会资本以合适的渠道投入文化遗产保护事业,激发国人和华人华侨参与当地文化遗产保护的热情。 然而,管理制度上的转变毕竟不是一朝一夕所能完成的事情。相较之下,法律制度的完善更具有可操作性,也更符合长远考虑。目前,我国仅有文化部颁布的《世界文化遗产保护管理办法》,作为一项部门条令,它对于解决庞杂的相关问题尚显不足。因此,我们应尽快组织力量来制定一部国家层面的法律、法规来加强 世遗 的保护与规划管理。

  (2008年1月4日5版)

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